پورتال جامع صبا

فرمت فایل: پاورپوینت

تعداد اسلاید: 19

قابلیت ویرایش: دارد

تصویر: دارد

1- مقدمه

در بسیاری از کشورها، منابع طبیعی به ضرر توسعه اقتصادی بوده‌اند. ادبیات مربوط به شومی منابع نشانگر رابطه‌ای ناامیدکننده است: کشورهای با منابع طبیعی زیاد عموما رشدی کمتر از سایر کشورها تجربه می‌کنند. رشد اقتصادی این کشور از اکثر کشورهای توسعه‌یافته دیگر بیشتر بوده است. درآمد سرانه بر حسب شاخص برابری قدرت خرید از پنج درصد زیر متوسط کشورهای توسعه یافته در سال 1970 به 70 درصد بیشتر از میانگین این کشورها در سال 2012 رسیده است. به ‌علاوه، بیشتر درآمدهای نفتی در صندوق بازنشستگی دولت پس‌انداز شده است و تنها بازگشت انتظاری حقیقی (4 درصد) آن برای جبران کسری بودجه‌ بدون احتساب نفت مورد استفاده قرار می‌گیرد. بنابراین، درک چگونگی حصول این امر به نظر جالب می‌رسد، البته برای کشورهایی با پشتوانه‌ تاریخی و نهادی متفاوت، انطباق با عین این سیاست‌ها دشوار است.

مدیریت منابع نفتی منعکس‌کننده نگرش تصمیم‌گیرندگان نروژی مبنی بر تعلق داشتن منابع به مردم و لزوم انتفاع تمام جامعه (که شامل نسل‌های آتی نیز می‌شود) از توسعه است. این مساله به چند دلیل چالش برانگیز بود. درآمدهای نفتی به دلیل اتکا به منابع طبیعی تجدید ناپذیر موقتی‌ هستند. به علاوه، این درآمدها به دلیل نوسانات موجود در قیمت نفت و نااطمینانی در خصوص میزان موجودی منابع به شدت پرنوسان هستند. بازیافت نفت از زمین به لحاظ فنی نیز بسیار دشوار است که این امر ضرورت مشارکت شرکت‌های بین‌المللی را به وجود می‌آورد.

برای دستیابی به این هدف بلند، سیاست‌هایی در حوزه‌های مختلف پیاده شده است. سیستم مالیاتی و قانونی باید تضمین کنند که درآمدهای نفتی به روشی مطمئن و سودآور به کار گرفته می‌شوند و همچنین حجم عظیم درآمدهای نفتی توسط دولت جمع‌آوری می‌‌شود. هدف دیگری که باید تامین بشود حضور معنادار نروژی‌ها در فعالیت‌های نفتی بود، بنابراین شرکت‌های نروژی باید می‌توانستند در خود تخصص ایجادکنند و در فعالیت‌های بخش نفت و گاز مشارکت کنند. این سیاست‌ها در قالب ده فرمان نفتی تدوین و در ژوئن سال 1972 به اتفاق آرا در پارلمان نروژ تصویب شدند:

1. وجود کنترل و نظارت ملی بر تمام عملیات‌های فلات قاره نروژ باید تضمین شود.

2. اکتشافات نفتی باید به نحوی انجام شود که تا حد امکان نروژ را از جهت تامین نفت خام از دیگران مستقل کند.

3. صنعت جدیدی بر اساس نفت ایجاد و توسعه داده خواهد شد.

4. توسعه صنعت نفت باید توجه لازم را به فعالیت‌های صنعتی موجود و محافظت از طبیعت و محیط زیست داشته باشد.

5. سوزاندن گازهای قابل استخراج فلات قاره مگر در دوره‌های کوتاه آزمایش، نباید پذیرفته شود.

6. نفت فلات قاره به عنوان قاعده‌ای کلی باید به نروژ منتقل شود، مگر در شرایطی که ملاحظات اجتماعی-سیاسی روش دیگری را اقتضا کند.

7. دولت باید در تمام سطوح مناسب مشارکت داشته باشد و در هماهنگی منافع نروژی‌ها در صنعت نفت نروژ و نیز در تشکیل جامعه‌ نفتی یکپارچه که دیدگاه‌های خود را در سطح ملی و بین‌المللی جامی‌اندازد، ایفای نقش کند.

8. شرکت نفتی دولتی تاسیس خواهد شد که می‌تواند مراقب منافع تجاری دولت باشد و همکاری مناسبی با منابع نفتی داخلی و خارجی داشته باشد.

9. الگوی فعالیت‌ها باید در مدار 62 درجه شمالی به نحوی انتخاب شود که منعکس‌کننده شرایط اجتماعی – سیاسی موجود در آن بخش از کشور باشد.

10. اکتشافات گسترده نفتی نروژ می‌تواند تکالیف جدیدی را برای سیاست خارجی نروژ ایجاد کند.

در ادامه، سیاست‌های مدیریت و خرج ثروت نفتی با تاسیس صندوق نفتی (در حال حاضر صندوق بازنشستگی) در سال 1990 و اتخاذ قاعده مالی خاص در سال 2001 اهمیت بیشتری به خود گرفت.

2- مختصری از گذشته

منابع نفتی فلات قاره نروژ در دهه 1960 با فعالیت شرکت نفتی فیلیپس کشف شد. مقامات نروژی نسبت به منابع مذکور اعلام مالکیت کردند، اما اکتشافات اولیه تا حد زیادی توسط شرکت‌های نفتی بین‌المللی تامین مالی و اجرا می‌شد. تولید نفت در ژوئن 1971 در میدان نفتی اکوفیسک آغاز شد. در طول دهه 1970 مشارکت نروژی‌ها به تدریج افزایش پیدا کرد و شرکت‌های نفتی نروژی یعنی شرکت دولتی استات اویل و شرکت‌های خصوصی ساگا و هیدرو نقش مهم‌تری ایفا کردند. از سال 1972 به بعد، استات اویل 50 درصد از سهم مالکیت تمام میادین جدید را در اختیار گرفت. اگرچه این امر بعدا اصلاح شد و در حال حاضر این سهم می‌تواند کمتر یا بیشتر از این مقدار باشد. بخشی از شرکت استات اویل در سال 2001 به بخش خصوصی واگذار شد، اما دولت 67 درصد از سهام آن را در اختیار خود نگه داشته است. دولت همچنین سهم مالکیت غیرفعال و قابل توجهی را از طریق بهره مالی مستقیم دولت (SDFI) در تمام میادین در اختیار دارد. SDFI در سال 1985 با در اختیار گرفتن نیمی از سهام مالکیت استات اویل تاسیس شد. در كادر وسط صفحه نيز به‌صورت خلاصه سیستم اعطای پروانه آورده شده است.

تا سال 1980 درآمدهای نفتی نسبتا کم بود و نروژ برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های مورد نیاز با کسری تراز جاری قابل ملاحظه‌ای مواجه بود. افزایش قیمت نفت در دهه 1970 اهمیت بخش نفت را افزایش داد و در سال‌های ابتدایی دهه 1980 تولید نفت به 15 تا 20 درصد تولید ناخالص داخلی رسید[1]. کاهش شدید قیمت نفت در سال 1986 این سهم را به کمتر از 10 درصد در اواخر دهه مذکور رساند. بخش نفت در حال حاضر بخش مهمی از اقتصاد نروژ است. در سال 2010 بخش نفت 22 درصد تولید ناخالص داخلی، 27 درصد درآمدهای دولت، 26 درصد سرمایه‌گذاری کل و 47 درصد کل صادرات را تشکیل داده است. (اداره نفت نروژ، 2013)

بر اساس تخمین اداره نفت نروژ مجموع منابع قابل بازیافت (کشف شده و کشف نشده) فلات قاره نروژ برابر با 6/13 میلیارد متر مکعب (86 میلیارد بشکه) معادل نفت خام است. به طور تقریبی 44 درصد از این مقدار قبلا تولید شده است و 37 درصد آن منابعی هستند که یا در حال تولید هستند و یا برای تولید آنها تصمیم‌گیری شده است، همچنین تخمین منابع کشف نشده برابر 5/12 میلیارد متر مکعب (19 درصد)

است.

(گزارش 2013 اداره نفت نروژ) تولید نفت بعد از اینکه در سال 2000 به بیشترین میزان خود رسید به طور قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته است، اما این کاهش با افزایش در تولید گاز جبران شده است. (شکل 1) اکثر منابع باقی‌مانده، گاز هستند، بعد از سال‌ها که کشف مهمی صورت نمی‌پذیرفت، چند کشف مهم در سال 2010 و 2011 انجام شدند. در مورد منابع کشف نشده نااطمینانی قابل توجهی وجود دارد.

با در نظر گرفتن نرخ بهره 4 درصدی، خالص ارزش فعلی جریان نقدی آتی بخش نفت حدود 3700 میلیارد کرون نروژ در سال 2013 (حدود 480 میلیارد یورو) و سهم دولت از این مقدار در حدود 88 درصد آن یعنی 3270 میلیارد کرون است. (گزارش بودجه 2013)

3- چالش‌بیماری هلندی یا شومی منابع

اقتصاددانان نروژی از ابتدا نگران چالش‌هایی که منابع نفتی برای جامعه نروژ ایجاد می‌کرد، بودند. تجارب هلند مباحث گسترده‌ای را تحت عنوان بیماری هلندی به وجود آورده است. هلند درآمدهای قابل توجهی از تولید گاز طبیعی در دهه 1960 داشت. اما این درآمدها به افزایش مصرف عمومی و ارتقای سطح هزینه‌های داخلی منجر شد که این مساله مشکلاتی را برای بخش صنعت داخلی ایجاد کرد. سازوکار اقتصادی ساده است: تقاضای داخلی بالاتر به افزایش تقاضای کالاهای قابل تجارت و نیز کالاهای غیرقابل تجارت می‌انجامد. کالاهای قابل تجارت را می‌توان از سایر کشورها خرید، اما کالاهای غیر قابل تجارت را باید در داخل تولید کرد. افزایش تقاضای کالاهای غیرقابل تجارت منجر به افزایش قیمت آنها می‌شود، این امر منجر به افزایش حقیقی نرخ ارز (یا از طریق افزایش اسمی نرخ ارز یا از طریق بالا رفتن تورم داخلی) می‌شود.

مکانیزم اقتصادی بیماری هلندی در نروژ نیز عمل کرده است. هزینه‌های دستمزد نروژ در مقایسه با شرکای تجاری آن، به شکل قابل ملاحظه‌ای افزایش یافته است؛ بخشی از این افزایش به علت رشد بالاتر دستمزد اسمی و بخشی نیز به علت ارتقای ارزش کرون نروژ بوده است. در سال 2003 هزینه دستمزد ساعتی بخش صنعت نروژ 26 درصد بیش از شرکای تجاری این کشور در اتحادیه اروپا بوده و در سال 2012 این عدد به 69 درصد افزایش یافته است. با وجود این، کاهش اندازه بخش صنعت در مقایسه با کل اقتصاد در 40 سال گذشته تقریبا مشابه چند کشور پیشرفته دیگر بوده است. (شکل 2) این امر تا حدی منعکس‌کننده این مطلب است که کاهش صادرات صنعتی قدیمی از طریق ارتقای خدمات تحویلی به بخش صنعت جبران شده است[2]. با استفاده از مدل عامل پویای «بیزی» شاهدی برای وجود بیماری هلندی در نروژ نیافته‌، اما شواهدی یافته‌اند مبنی بر وجود اقتصادی با دو سرعت مختلف که در آن، بخش غیر قابل تجارت با سرعتی بسیار بیشتر از بخش قابل تجارت رشد می‌کند.

چالش دوم که در مقدمه به آن اشاره شد و در ادبیات مورد تاکید قرار گرفته، این است که کشورهای دارای منابع فراوان در چهار دهه گذشته به طور متوسط رشد اقتصادی کمتری را در مقایسه با کشورهایی که به لحاظ داشتن منابع فقیر هستند، تجربه کرده‌اند. اما، این تجربه‌ها تنوع بسیاری داشته است.

در بسیاری از کشورها، منابع طبیعی در بروز ناپایداری سیاسی، فساد و در برخی موارد جنگ سهیم بوده است. در گروهی دیگر از کشورها، منابع به نفع کشور مورد استفاده قرار گرفته و منجر به رشد بالاتر درآمد نسبت به کشورهای همسایه شده است. نروژ مطمئنا به گروه دوم تعلق دارد. شاهدی بر این مدعا در شکل 3 ارائه شده است، این شکل نشان می‌دهد که از ابتدای دوره نفتی، یعنی میانه دهه 70، تولید ناخالص داخلی سرانه نروژ نسبت به سوئد- کشوری همسایه که از اکثر جهات به جز داشتن منابع نفتی نسبتا شبیه نروژ است- افزایشی قابل توجه اما تدریجی داشته است. به شکل مشخص‌تر، همانطور که در شکل3 می‌بینید، میدکسا نروژ را با شاخصی ترکیبی از کشورهای مشابه مقایسه کرده و دریافته است که حدود 20 درصد از افزایش سالانه تولید ناخالص داخلی سرانه نروژ ناشی از موهبت منابع نفتی است.

یک عامل کلیدی برای توضیح تفاوت میان کشورهای مختلف دارای منابع فراوان، کیفیت نهادهای سیاسی است. در کشورهایی که نهادهای دوستدار تولیدکننده، محافظت خوب از حقوق مالکیت، بوروکراسی عمومی قابل اطمینان و فساد کم دارند، احتمال اینکه منابع طبیعی به رشد اقتصادی منجر شوند، بیشتر است [3].وقتی نفت در نروژ کشف شد، قاعده دموکراسی سابقه‌ای طولانی و محکم در آن داشت. این کشور بوروکراسی دولتی با عملکردی خوب داشت.

4- درآمدهای دولت نروژ از بخش نفت

دولت از راه‌های مختلف از بخش نفت درآمد کسب می‌کند. مهم‌ترین آنها درآمدی است که از طریق سیستم مالیاتی خاص بخش نفت به دست می‌آید. این سیستم مالیاتی با در نظر گرفتن سود بسیار بالای این بخش به علت استخراج منابع طبیعی ایجاد شده است؛ بنابراین علاوه بر 28 درصد مالیاتی که بر سود تمام بنگاه‌ها اعمال می‌شود، به طور خاص بنگاه‌های بخش نفت باید 50 درصد دیگر از سود خود را نیز به عنوان مالیات به دولت بپردازند. بنابراین، دولت مجموعا 78 درصد از سود شرکت‌های نفتی را به عنوان مالیات دریافت می‌کند. (علاوه بر این، عوارض اضافه دیگری نظیر عوارض CO2 و زمین نیز وجود دارند که اهمیت چندانی ندارند.) البته طرحی نیز وجود دارد که بازگشت با نرخ نرمال (5/7 درصد) برای هزینه‌های انجام شده بر دارایی‌های مستهلک شدنی را از مالیات 50 درصدی مذکور معاف می‌کند. نگرش رایجی وجود دارد مبنی بر اینکه شرکت‌های نفتی به علت ظرفیت محدود ذخایر کوچک را استخراج نشده رها می‌کنند، به همین علت دولت برای اینکه ورود شرکت‌های جدید را تشویق کند به آنها اجازه می‌دهد تا در صورتی که از میادین موجود درآمدی برای جبران هزینه‌های استخراج میادین جدید نداشته باشند، زیان را با هدف کاهش مالیات بین سال‌های مختلف جابه‌جا کنند. از سال 2005، دولت حتی پرداخت‌هایی را برای جبران مالیات ضررهای مربوط به عملیات استخراج صورت داده است.‌

سیستم اولیه مالیاتی متفاوت بود. حق مالکانه‌ای بر درآمدهای حاصل از فروش وجود داشت که از 8 تا 16 درصد تغییر می‌کرد. در سال 1975، نرخ مالیات بر فروش 25 درصدی (که بعدا تا 35 درصد هم افزایش پیدا کرد) اعمال شد [1]. هنگامی که در سال 1986 قیمت نفت سقوط کرد، نرخ‌های مالیاتی نیز مقداری کاهش یافتند تا تولید نفت همچنان برای شرکت‌های نفتی به اندازه کافی سودآور باشد.

دومین منبع مهم درآمد دولت مالکیت مستقیم از طریق SDFI است. SDFI در حال حاضر در تمام پروژه‌های نفتی سهام مالکیت غیر فعال دارد. به علاوه، دولت دو سوم سهام مالکیت استات‌اویل را در اختیار دارد و به همین نسبت از سود تقسیم شده آن را مستقیما دریافت می‌کند. شکل 2 درآمدهای دولت در طول زمان را نشان می‌دهد.

سیستم مالیاتی به خوبی عمل کرده است. از یک طرف به عنوان موضوعی مهم، باید مطمئن بود که شرکت‌های نفتی دخیل در تولید نفت با در نظر گرفتن هزینه‌های تولید و ریسک‌های مرتبط، انگیزه لازم برای اخذ تصمیمات بهینه در خصوص تولید نفت خام و گاز طبیعی را دارا هستند. این امر نیازمند آن است که شرکت‌های نفتی از فعالیت‌های خود سود کافی به دست آورند، در نتیجه مالیات نمی‌تواند، خیلی بالا باشد. از سوی دیگر، برای تامین درآمد دولت، نرخ مالیات باید به اندازه کافی بالا باشد. نرخ مالیاتی 78 درصد نسبتا بالا است. با وجود این، اعتبار و شفافیت سیستم مالیاتی موجب شده است تا بنگاه‌های خصوصی و نیز خارجی بخش نفت نروژ را به عنوان زمینه‌ای جذاب برای کسب و کار ببینند.

5- مدیریت ثروت نفتی

در میانه دهه 70، افزایش فعالیت‌های نفتی با افزایش مخارج عمومی همراه‌شد و به افزایش شدید سطح هزینه دولت در مقایسه با شرکای تجاری نروژ شد و مشکلات اقتصادی بعدی را ایجاد کرد[4]. بنابراین، برای جلوگیری از تکرار این مشکلات، در سال 1983 کمیسیونی دولتی که ریاست آن را قائم‌مقام بانک مرکزی، هرمود اسکاتلند، برعهده داشت، با هدف جلوگیری از تبدیل افزایش درآمدهای نفتی به افزایش خرجکرد آنها پیشنهاد تاسیس صندوقی را داد. کمیسیون اینگونه استدلال کرد که درآمدهای نفتی نباید به عنوان درآمد ناشی از تولید به شکل معمول تلقی شوند بلکه باید آن را به صورت تبدیل ثروت از شکل منابع طبیعی به شکل ثروت مالی دید. کمیسیون مذکور همچنین امکان وجود صندوق مالی بزرگ‌تر، مشابه صندوق بازنشستگی فعلی را مطرح کرد، اما بر اساس نظر کمیسیون، به علت فشار سیاسی شدیدی که همیشه برای افزایش مخارج داخلی وجود دارد، سیاستمداران قادر نخواهند بود پول بیشتری را در صندوقی خارج از کشور پس‌انداز کنند؛ بنابراین بنابر نظر کمیسیون، برای اطمینان از ذخیره شدن ثروت برای آینده، تولید باید با سرعتی متعادل انجام شود.

در سال‌های دهه 80 میلادی ایده تاسیس صندوق نفتی دولتی از حمایت روزافزونی برخوردار شد و دولت محافظه‌کار ویلوچ از این ایده در برنامه درازمدت سال 1986 حمایت کرد[5]. در سال 1990 صندوق نفتی تاسیس و تصمیم گرفته شد تا خالص تمام درآمدهای دولت از بخش نفت به این صندوق منتقل شود. (نام این صندوق در سال 2006 به صندوق بازنشستگی تغییر یافت، این تغییر نام برای تاکید بر این انگیزه‌ مهم است که دولت روزی توان تولید نفت را نخواهد داشت.) اما، صندوق نفتی در بودجه معمولی دولت ادغام شده بود، بنابراین در هنگام کسری بودجه به‌طور خودکار از صندوق نفتی برداشت می‌شد. ایده‌ ورود مقادیر برداشت و واریز صندوق به بودجه عادی بر این مبنا بود که سیاستمداران نتوانند وانمود به پس‌انداز در صندوق کنند در شرایطی که عملا در حال قرض گرفتن برای تامین کسری بودجه هستند. نکته دیگر این است که پول صندوق تنها می‌تواند در بودجه معمولی دولت خرج شود؛ بنابراین این پول نمی‌تواند برای تامین اهدافی غیر از اولویت‌های مصوب پارلمان در فرآیند تصویب بودجه عادی صرف شود[6].

به علت سقوط قیمت نفت و رکود طولانی مدت اقتصاد نروژ، درآمدی که دولت از بخش نفت دریافت می‌کرد بسیار کمتر از سال‌های ابتدای دهه 80 بود. در نتیجه، عملا پس‌اندازی اتفاق نیفتاد و تا چند سال بعد، یعنی 1996، پولی در صندوق گذاشته نشد.

قانون صندوق نفتی به وضوح بیان می‌کند که ثروت باید به صورت دارایی‌های خارجی سرمایه‌گذاری شود. این مطلب دو هدف تامین درآمد نقدی از محل بازگشت دارایی‌ها و نیز جلوگیری از افزایش بیشتر سطح هزینه‌ها در داخل نروژ بر اثر افزایش سرمایه‌گذاری‌ها را تامین می‌کرد. به علاوه، پیش‌زمینه‌ مهمی برای این تصمیم وجود داشت، بنگاه‌های نروژی پیش از آن دسترسی خوبی به سرمایه از طریق امکانات بازار سرمایه برای افزایش سهام و اخذ وام داشتند.

مسوولیت مدیریت صندوق برعهده بانک مرکزی نروژ گذاشته شد. این بانک پیش از این تجربه مدیریت ذخایر ارزی را داشت و از این جهت شناخته‌شده و مورد احترام بود، این نهاد پیش از این وظیفه بانک‌ دولت بودن را بر عهده داشت. مد نظر بود که صندوق، شامل سبد متنوعی از دارایی‌های با درآمد ثابت و سهام باشد، وزن نسبی آنها بستگی به شرایط کلی بازار با در نظر گرفتن ترجیح اندکی برای اروپا به سبب نزدیکی جغرافیایی دارد. براساس اوزان فعلی توزیع دارایی‌ها باید به نحوی باشد که 50 تا 70 درصد دارایی‌ها به صورت سهام، 30 تا 50 درصد به صورت دارایی‌های با درآمد ثابت و 0 تا 5 درصد در املاک سرمایه‌گذاری شود. توزیع منطقه‌ای دارایی‌ها با توجه به نوع آنها متفاوت است. در مورد سهام باید در نظر داشت که توزیع منطقه‌ای سهام‌ به وزن بازارها؛ یعنی اندازه نسبی بازار سهام منطقه‌ای بستگی دارد، درحالی‌که برای اوراق با درآمد ثابت، به وزن تولید ناخالص داخلی بستگی دارد تا در سبد سرمایه‌گذاری از دادن وزن زیاد به کشورهای دارای بدهی بالا اجتناب شود. ....